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PPP強監管沖擊水利水務行業景氣度
專欄：業界觀察
發布日期：2018-03-09
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2018年2月1日，興業研究發布了首期(2018年1月期)“興業綠色景氣指數(GPI)”。指數顯示，水利水務行業短期的景氣程度顯著低于綠色產業總體水平。
水污染治理和污水處理市場以政府公共項目為主，PPP是主要的開發模式。近期PPP遭遇“強監管”，使水利水務行業受到直接的沖擊。
環保督查、冬季限產以及年關臨近，導致企業開工下降、污水處理量不足，也降低了水務行業短期景氣程度。
GPI指數同時也表明，上游原材料價格在2017年底的快速上漲，給水利水務企業構成了較大壓力。
PPP強監管將推動水利水務市場的結構轉型。單獨的政府購買服務類項目將瘦身，而水環境治理與水務復合型項目將增加，對企業的業務多元化、綜合化提出了更高的要求，項目運營管理能力也將面臨更大的挑戰。
2018年2月1日，興業研究發布了首期(2018年1月期)“興業綠色景氣指數(GPI)”。該指數由興業研究和興業銀行綠色金融部共同開發，基于對興業銀行綠色金融客戶調研結果編制，并將于每月1日發布，旨在全面、細致、系統地揭示綠色產業的發展現狀、研判產業熱點領域和發展趨勢、感知綠色產業發展中的痛點，為綠色金融和綠色產業的發展提供助力。
對2018年1月期GPI指數的分行業指數進行橫向對比，發現水利水務行業景氣程度顯著低于綠色產業總體水平;即便聚焦到污水處理和水污染治理，產業景氣程度也低于清潔能源、大氣污染防治、固廢與危廢處理，以及綠色技術服務等其他綠色產業。本報告擬對此進行更進一步的深入分析，探究影響水利水務行業景氣程度的因素，并為產業未來發展轉型提出建議。
水污染防治任務緊迫帶來巨大市場空間
2015年4月國務院發布《水污染防治行動計劃》(即“水十條”)，分兩階段，對2020年與2030年我國七大重點流域水質、城市黑臭水體、飲用水源水質、地下水質，和近岸海域水質等量化目標提出了明確的要求。而環保部2017年6月發布《2016年中國環境狀況公報》顯示，我國水污染問題依舊突出：全國地表水劣五類占比8.6%，離“水十條”提出的“到2020年沿海省(區、市)入海河流要基本消除劣于V類的水體”的目標有較大差距，水污染治理任務緊迫。
為了切實落實“水十條”目標，發改委和住建部2016年12月發布《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》;環保部、發改委和水利部2017年10月發布《重點流域水污染防治規劃(2016-2020年)》，從不同角度細化了水污染防治的目標和推進路徑;2017年6月，《水污染防治法(修訂)》出臺，大幅提升水污染防治的執法監管力度。
在政策目標的引導和配套措施的推動下，水污染防治相關產業獲得了可觀的發展空間：
生活污水處理的新增市場主要來自城鎮污水處理廠新建、提標改造和農村市場的啟動。根據目前可得的最新數據，截至2015年，城市污水處理率已達92%，距離2020年95%處理率目標尚有提升空間，并且由于很多污水處理廠建設較早，設計排污標準偏低，仍有較大的提標改造空間。而與此同時，截至2015年行政村污水處理率僅為11.4%，超過78%的建制村未建設污水處理設施，城鄉污水基礎設施建設差異顯著，農村污水處理將集中于污水基礎設施建設，是“十三五”時期生活污水治理的重要組成部分。
工業廢水治理關注工業集聚區的集中處置污水需求的快速釋放。隨著工業入園率的提升，工業集聚區逐步成為工業發展的重要載體，未來工業污水治理將逐步向工業集聚區轉移。根據“水十條”要求，集聚區內工業污水必須經預處理達到集中處理要求，方可排入污水集中處理設施，環保部也印發了《工業集聚區水污染治理任務推進方案》，強化落實。
按照《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，城鎮污水處理十三五投資總需求5644億、農村污水處理基建投資總需求1.6萬億。《重點流域水污染防治規劃(2016-2020年)》各類重點項目投資金額包括飲用水水源地污染防治項目匡算投資168億元、工業污染防治505億元、農業農村污染防治462億元、水環境綜合治理2704億元[4]。此外，海綿城市建設所涉的綜合管網、水利水務基礎設施建設也與水污染治理密切相關。根據《海綿城市建設試點方案》及相關規劃，海綿城市“十三五”試點總投資3000億元。各項合計，水污染防治“十三五”期間年均投資需求有望達到6000億元。長期來看，水污染防治相關產業將獲得巨大的發展空間，成為我國綠色產業中的重要支柱。
PPP嚴監管對水利水務行業造成沖擊
長期發展的巨大空間，并不意味著短期增長的一馬平川。2017年前三季度，污水處理行業上市公司凈利潤同比增長59.6%(Wind統計)，同比提升12個百分點，成為環保產業中表現最為突出的領域。但2018年1月期“興業綠色景氣指數(GPI)” 顯示，水利水務行業景氣程度顯著低于綠色產業總體水平;即便聚焦到污水處理和水污染治理，產業景氣程度也低于清潔能源、大氣污染防治、固廢與危廢處理，以及綠色技術服務等綠色產業的其他領域。值得注意的是，在被問及環保產業配套政策落實情況時，有較多的企業表示，政策落實的到位率有所下降。2016年10月，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》要求在符合條件的地區，污水處理等公共服務領域新建項目“強制”應用PPP模式。因而對于水務和水污染治理行業而言，配套政策的落實情況反映的是PPP項目開發和落地、費用支付，以及相關的配套獎勵等。
自2013年以來，PPP模式作為擴大公共服務供給、提升服務質量的有效手段，受到了越來越多的重視。自2016年財政部第一批示范項目發布以來，截至2017年12月底，財政部PPP項目庫總量達14,424個，投資總額18.2萬億元。而各級地方政府也建立了不同層級和范圍的PPP示范項目庫。在此之中，水利水務行業是較早推廣PPP模式的行業。2015年3月，國家發改委發布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，提出鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程新建項目;2015年5月，發改委進一步下發《關于開展社會資參與重大水利工程建設運營第一批試點工作的通知》，確定黑龍江奮斗水庫、浙江舟山大陸引水三期等12個重點工程為國家層面聯系的社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點項目，開啟了PPP在水利水務領域的應用。在政策的推動下，PPP模式已經成為水利水務行業主要建設模式。據統計，2017年上半年環保類PPP項目中，水務領域PPP項目占比超過80%[7]。
然而，隨著PPP模式在全國的全面推廣，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式也不斷出現，將PPP變為政府變相融資渠道，影響PPP的規范推廣，也加大了財政杠桿率，累積隱性債務、隱藏金融風險。為此，2017年年末，我國相關部委連續出臺相關政策，規范PPP模式，包括：
2017年5月3日，財政部等六部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)，重申地方債務風險，限制政府違規舉債;
6月2日，財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)，對地方政府以購買政府服務名義的舉債行為進行清理整頓;
10月，國資委發布《關于加強中央企業 PPP 業務財務風險管控的通知》(國資發財管〔2017〕192號)，要求央企審慎開展PPP業務，對業務實行總量控制;
11月，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，要求各地清理存量PPP項目，遏制隱性債務風險。
上述政策強化了PPP項目“以運營為核心、以績效為導向”的原則，重申了PPP項目支出占一般公共預算小于10%、支出與績效捆綁部分高于30%的標準，并進一步嚴格入庫管理、定期清理出庫。受監管趨嚴影響，2017年四季度財政部PPP項目庫投資總額環比增速降為2.25%，較三季度增速下滑近7個百分點。從財政部PPP項目季報披露的數據來看，2017年四季度污染防治與綠色低碳項目投資總額環比增速降為5.30%，較三季度增速下滑8.40個百分點。
污染防治與綠色低碳項目中水利水務行業受影響情況最顯著。財政部PPP項目管理庫中與污染防治與綠色低碳項目關系最為密切的三個領域分別為水利建設、生態建設和環境保護、市政工程(包括供排水、管網建設和垃圾處理等)，我們進一步統計了三個子行業近三個季度管理庫項目投資總額變化情況，從統計結果來看，跟水利水務行業相關的水利建設和市政工程2017年四季度投資總額增速分別為5.80%、4.57%，較三季度增速分別下滑16.28和9.35個百分點，降幅遠超生態建設和環境保護行業。可見，在PPP監管趨嚴政策影響下，水利水務行業投資受到的影響程度，比其他生態建設和環境保護行業更為顯著。
除了PPP強監管之外，GPI指數顯示，水利水務行業上游原材料價格的上漲，也給企業構成了較大壓力。從產業鏈上看，水利水務行業上游原材料主要包括建筑材料、輸水管道、水電材料和水電設備等，下游主要以政府部門為主，下游需求主要受產業政策影響。2016年發改委聯合水利部下發《水利改革發展“十三五”規劃》，指出“十三五”時期水利仍處于補短板、破瓶頸、增后勁、上水平的發展階段，提出繼續將水利作為公共財政支持的重點，從政策面上看，行業需求仍然比較旺盛。但隨著去產能和環保督察等系列政策的影響，2017年12月以來，鋼鐵和水泥等上游原材料價格持續上漲，在一定程度上影響水利水務行業成本和毛利率情況，進而影響行業景氣程度。
最后，環保督查常態化并且力度持續加大、華北地區冬季采暖季工業限產強化落實，以及春節臨近等因素在1月集中出現，導致部分工業企業部分企業開工下降，污水處理量下降，也導致了水務行業短期景氣程度的下降。
水利水務行業發展模式亟待轉型
PPP強監管并非意在限制PPP市場自身的發展，而是要引導更加規范、健康、可持續的發展模式，對于行業和市場的長期發展將會帶來積極的影響。而對于相關企業而言，則需要對自身的發展模式進行優化調整，強化經營管理能力。水務和水污染防治PPP項目的結構也將有所調整。
從項目類型的角度看，由于PPP監管政策強化了對財政支出10%上限，以及績效捆綁30%下限的要求，因此單獨的政府購買服務類項目，如黑臭水體等水環境治理，以及與水環境治理相關聯的河道護坡、河濱小公園、園林景觀、生態濕地、周邊道路建設運營等內容將受限，項目數量和規模都將下降。而另一方面，隨著污染防治攻堅戰漸入佳境、“水十條”黑臭水體治理任務日益緊迫，為確保黑臭水體、流域治理的任務能夠切實完成，同時又確保PPP項目開發合法合規，預計將出現更多的水環境治理與水務復合型項目(政府購買服務型與特許經營型項目復合)，運營性捆綁項目將增多。
從這個角度看，水務與水污染治理領域PPP項目將由“重建設”向“重運營”轉變，對相關企業的綜合運營管理能力，以及業務多元化、系統化的能力提出了更高的要求。
